关于对《长沙市公安局交通警察支队关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》文件规范性文件审查的申请

湖南省司法厅：

依据《湖南省规范性文件管理办法》第二十二条第二项之规定，现向贵单位申请规范性文件审查。被申请审查文件名一:《长沙市公安局交通警察支队关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》文号:长公交发[2020]41号 索引号：00014349/2020-01151 统一登记号：CSCR-2020-54003 发布日期：20202-04-30《长沙市公安局交通警察支队关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》规范性文件审查理由：    

该文件所引用的法律依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定存在以下问题：

一、该《通告》对摩托车限、禁行的规定超出法定权限。

相关法律，法规，公安交通管理部门对限行，禁行的权利来自于《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车，非机动车，行人采取疏导，限制通行，禁止通行等措施。遇有大型群众性活动，大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公开。

上述规定明确了公安交管部门有作出限行或禁行的权利，但应注意4点：

1、违反了《宪法》第33条第2款确立的“平等权”原则规定。《通告》允许作为机动车的汽车通行的路段却不允许同为机动车的摩托车通行，体现的是对摩托车行驶人与汽车驾驶者的不平等的对待，实质为对广大摩托车行驶人的歧视，不符合《宪法》第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”之规定确立的平等权原则。

2、违反了《道路交通安全法》第39条确立的“只区分机动车、非机动车及行人”的分类原则规定。《道路交通安全法》第39条只区分“机动车、非机动车及行人”三类，对机动车采用平等而统一的规定。而《通告》却单独将摩托车“割裂”出来，只不允许摩托车行驶，却允许汽车通行，擅自改变法定区分标准，违背法制统一。

3、“根据道路和交通流量的具体情况”的条文表述来看，该措施是在范围上是一种局部性，在时间上是一种临时性的，比如某路段施工或遇大型活动的情况下，公安交管部门为了防止交通瘫痪对特定路段采取限行，禁行的措施，交管部门就应该及时撤销限行，禁止通行的措施，恢复正常的交通秩序。在法律没有明确规定的情况下，执法机关是不可任意扩大自己的权利。

4、根据对象分为机动车，非机动车，行人，能否再细分不同车种【如摩托车】、并无明确规定。在法律没有明确规定的情况下，执法机关是不可任意扩大自己的权利；且从道交法第一条维护交通秩序，提高交通效率的立法初衷，结合生活常识，在拥堵路段只有限行，禁行占用空间位置体积大的大型车辆才能缓和交通拥堵，符合立法的初衷，而对摩托的禁，限措施在缓解拥堵上也缺乏合理性。涉案《通告》内容的发布，并未说明何种具体情形，没有时间限制，且禁行的区域非特定路段而是整个市区范围。针对的对象为摩托车，对摩托车作出了区别对待；通过上述分析，显然本市公安局交管部门扩大了作为法律的《道路交通安全法》授予公安交管部门的职权范围，将具体情形扩展为任何情形，将阶段性，局部性措施扩展至长期大范围措施，将针对对象机动车又划分不同的车种对待，并无法律依据。    

二、该《通告》违反了《行政许可法》。

违反了《行政许可法》第8条确立的“行政许可信赖保护”原则规定。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。国家行政机关已对广大摩托车颁发了行驶证，实施了允许在城区道路上行驶的行政许可，而该《通告》却擅自改变该许可，使部分行驶许可无故“消灭”，损害了国家行政许可的尊严，有悖于行政许可信赖保护原则。摩托车作为一种交通工具，它的价值在于公共道路上正常行驶，公民若交付了相应税费，领取上路摩托车牌照，交付强制保险费，就取得摩托车合 法上路的行政许可，并根据相应法律法规考取二/三轮摩托车车型驾驶证，取得了驾驶摩托车的行政许可。城市道路交通属于稀缺性，公共性资源，该《通告》以“设禁区”方式擅自改变了已获得的允许在城区道路上行驶的行政许可，变相剥夺了公民应有的合法权益。

三、《通告》违反了《物权法》。

根据《物权法》第二条第三款规定，物权所有人依法对物品拥有使用和支配的权利。第四条规定，任何单位和集体不得侵犯公民物权。通过国家环保排放3C标准、通过合法手段购买、依法缴纳购置税后，这个摩托车已经成为公民合法财产；并根据相应法律法规考取二轮摩托车车型驾驶证，领取上路摩托车牌照，交付强制保险费，就取得摩托车合法上路的行政许可。那么它的所有权和使用权就应该受到正常保护，摩托车是一种交通工具，那么它的价值最根本体现就在于在公共道路进行行驶。而《通告》实际巳侵犯了摩托车的正常使用，变相剥夺公民私有财产，也明显违反了《宪法》保护公民私有财产的法条。    

四、《通告》对必要性，可行性，合法性等内容未进行充分调研论证。

因本市为湖南省一个地级市，根据、《湖南省规范性文件管理办法》第六条、第十条、《湖南省规范性文件备案审查办法》第七条规定了队规范性文件是否存在以下情形进行审查：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人 和其他组织的义务：（二）同法律、法规规定相抵触：（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。制定行政规范性文件时，应对规范性文件的必要性、可行性、合法性等内容进行充分调研论证，在起草过程中应当按照规定公开征求意见；从道交法第一条维护交通秩序、提高交通效率的立法初衷，结合生活常识，在拥堵路段只有限行、禁行占用空间位置体积大的大型车辆才能缓和交通拥堵，符合立法的初衷，而对摩托车、电动车的禁、限措施在缓解拥堵上也缺乏合理性。摩托车的占地面积仅一般小汽车的四分之一，排量大多仅为150cc、250cc，为小型汽车的十分之一，故选择驾驶摩托车、电动车在环保上有助于减少二氧化碳的排放、在通行上有助于道路的顺畅。国内骑行摩托车的人分两种：一种是既拥有汽车又拥有摩托车的人。另外一种是仅有摩托车的低收入群体，他们往返的地点多为偏僻的工地或山村，以及早出晚归的作息时间段，并不是都有公交路线安排，高昂的打车费更是承受不起，只能驾驶摩托车，若禁止了摩托车出行，严重影响了该批人群的出行状况。而限摩、禁摩的必要性实在想不通。    

五、违反《行政处罚法》。

第13条确立的“以上位法规定的处罚行为、种类及幅度为前提范围”的原则规定。根据《行政处罚法》第13条规定，行政规章应在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；换句话说，也就是《通告》设定处罚必须应有上位法规定对该行为应予处罚及设定了处罚种类及幅度为前提。可是，《通告》缺乏上位法规定为前提，故《通告》规定“予以处罚”是违反《行政处罚法》规定的。

六、该《通告》违反法律法规地方人大常委会做出的决议、决定，地方政府发布的决定、命令，都属于贯彻实施法律的抽象行为。

这些规范性文件，虽不属法律体系的组成部分，但对保证法律、法规的实施，关系重大，其制定应当以法律、法规为依据，可以根据当地情况，把法律、法规的规定加以具体化，但不得违反法律、法规。这和“下位法不违反上位法”的原则是相通的。违法的内涵比较宽泛，不容易用几句话概括完整。从实际情况看，有一些现象属明显违法，如违反法律、法规的立法宗旨，违反法律、法规的具体规定，违法设定行政许可，违法设定行政处罚等，都应视为违反法律、法规。

根据《湖南省行政程序规定》第三十五条，三十六条，三十七条，以及三十八条。规定制定行政规范性文件时，应对规范性文件的必要性，可行性，合法性等内容进行充分调研论证，在起草过程中应当按照规定公开征求意见根据《湖南省规范性文件管理办法》第二十五条之规定，综合上述请求依法予以撤销该规范性文件。

此规范性文件发布于 2020 年 04 月 30 日，有明显内容错误仍然通过主管部门审核发布实施，公安局是否提交了合法性审查报告，市司法局是否对审查报告进行了审查？政府法制部门或者部门法制机构不履行规范性文件审查职责，依据《湖南省规范性文件管理办法》第二十九条之规定，应对相关责任人员进行责任追究。    

综上，请求贵厅对《长沙市公安局交通警察支队关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》进行规范性文件审查，如果不是规范性文件，请依法撤销《长沙市公安局交通警察支队关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》（长公交发[2020]41 号文件），并对给予《通告》审查合格的相关责任人员进行责任追究。 

                      申请人：

                      2021年11月23日

                       联系方式：